| 应城市基本农田保护现状分析及对策探讨 |
| 国土资源部网站 2010-12-16 |
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2007年7月1日开始的全国第二次土地调查已经结束，各地调查数据与成果已逐级汇总和上报。对于调查结果，不能只停留在得到的数据，更应该分析数据反映的问题。基本农田调查作为第二次全国土地调查的重中之重，对我国顺利实施切实保护耕地的基本国策起着举足轻重的作用。作为湖北省基本农田调查内业工作试点之一的应城市，目前已完成基本农田调查及其相关的三级验收。在对最新基本农田数据的分析中，也发现了应城市基本农田保护中存在着一些问题。
1 应城市基本情况
应城市位于湖北省中部偏东，地处江汉平原与鄂中丘陵过渡地带，江汉平原北部,东以漳水和涢水与云梦县为界，东北与安陆市毗邻，西与天门、京山两市接壤，南与汉川市为邻，东西宽43公里，南北长45公里，中心城区东距武汉90公里。境内有汉宜公路、汉丹铁路、长荆铁路横贯东西，处在武汉、襄樊、荆州、宜昌大三角经济区的中心，水陆交通便利，地理位置优越。应城市地处中纬度湿润区，属亚热带季风气候，四季变化显著，日照充足，雨水充沛，无霜期长。地形地貌以低岗为主，兼有平原，地势自西北向东南倾斜，境内河流湖泊众多，水土资源丰富，其基本农田保护具有得天独厚的自然条件优势。
应城市于1999年开始对全市范围内的耕地都进行了基本农田及一般农田保护规划的编制和划定落实，共调整划定基本农田保护区片（块）779个，保护率达84.17%，全部落实到图上、地块、村组和农户，做到图、表与地块相符，并逐级签定了基本农田保护责任书，落实了基本农田保护责任；同时按要求设立基本农田保护标志，并将基本农田保护规划图、村级标志牌、保护规划图全部编绘成彩图，制作成光盘，进入电脑管理。规划成果已报省、市、县三级备案，经过上级主管部门验收合格，2001年应城市获得全国基本农田保护先进单位。
应城物华天宝，资源富集，素有“膏都盐海”之称，是一座新兴的工矿城市。随着近些年来应城市社会经济的快速发展，城市化和工业化水平显著提高，城市建设不可避免占用大量农地资源，人地矛盾渐趋紧张。2008年应城市全市总人口67.87万，城市化率27.73%，按照土地变更调查口径测算，人均耕地低于全国和全省平均水平。要促进应城市未来城市经济的平稳发展，保障区域粮食安全和农村经济的持续增长，加强基本农田保护工作显得刻不容缓。
2 基本农田保护现状分析
第二次土地调查基本农田调查发现，应城市基本农田保护区片（块）939个，保护率为83.16%，基本农田保护区土地类型结构和分布情况均有不同程度的变化。对最新数据分析发现，应城市基本农田保护中存在一些问题，这些问题既有基本农田保护中广泛存在的普遍问题，也有基于应城市资源禀赋特点具有的个别问题。
2.1 基本农田保护规划管理过于僵化
基本农田保护区是通过土地利用总体规划和基本农田保护专项规划确定的，在土地利用总体规划修编时，尽管经过多方面调查论证，力求科学合理，但随着时间的推移，难免会出现一些难以预料的情况，当这些情况发生时，现行的基本农田保护制度缺乏合理调整的空间。如因自然灾害等因素使基本农田遭到毁坏，短期内又无法恢复，导致基本农田保护区内有效耕地面积不足而又长期得不到补充；部分通过土地后备资源开发新增加的优质耕地，长期不能划入基本农田保护区以实行更有效的保护等。过于僵化的基本农田保护规划管理措施使得基本农田布局不能得到及时调整。
2.2 基本农田保护管理机制不完善
现行基本农田保护机制还存在不少问题。例如，基本农田保护规划一经批准，凡涉及基本农田调整的，都必须报国务院批准。这虽然体现了国家对基本农田保护的高度重视，但材料还是由地方上报的，中央政府很难有足够的精力去详细审查。同时由于报批程序繁琐，基本农田保护制度实施中暴露出的一系列需要通过规划调整才能解决的问题，往往难以及时得到解决。
另外，应城市基本农田保护管理中还存在只注重数量保护不注重质量保护和基本农田布局较为分散不利于有效管理等问题。根据第二次土地调查数据显示，应城市基本农田保护率达到83.16%，高于规定的最低基本农田保护率，但是对基本农田的质量保护、结构和布局规划，特别是生态管护等方面注重不够。由于缺乏耕地质量信息基础作支撑，对于划定基本农田的质量无法用量化的指标来衡量，以往的相关法律法规以及上轮规划纲要对基本农田质量只是作了定性规定，因此在执行中难以考核。同时缺乏对应城市基本农田保护区周边环境影响的调查分析，一些土壤污染、水土流失严重、地质灾害频发区内的耕地被划入了保护区范围。并且基本农田保护区划定时存在“划远不划近”、“划劣不划优”和“上山下滩”的状况，忽略了“优质、集中、连片”的耕地保护方针，基本农田呈现“劣质、分散、细碎化”状态，造成基本农田分布较为分散，不利于有效管理。
2.3 缺乏基本农田保护资金
无论是保护基本农田还是建设基本农田都必须有稳定的大量资金来源，各地征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费等三项费用，虽然能够在一定程度上解决补充耕地的资金问题，但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求。虽然部分地区和部门已经解决了基本农田保护基金，但这只是各地“各显神通”的结果，目前还缺乏统一的政策保障，没有明确的资金来源渠道，使基本农田保护工作难以正常运行。
2.4 基本农田保护制度执行不严
经济发展和耕地保护、建设用地和耕地用地之争、工业旅游服务业和农业发展矛盾的普遍存在，使基本农田保护制度实施难度大。基本农田保护制度就是将优质耕地作为基本农田实行特殊保护，应城市在具体规划基本农田保护区时，存在“划远不划近，划劣不划优”等违反基本农田保护制度的现象；而且由于基本农田保护区规划不合理，在确定保护区时没有准确预测日后经济建设发展对耕地的占用，导致出现由于建设项目而变更基本农田保护区的现象。另外，由于上一轮规划基本农田保护率过高，为了完成耕地动态平衡，把一些劣质耕地、偏远山区的坡耕地都划入基本农田保护区，以此来完成上级下达的指标，基本农田的数量和质量都难以保障。
2.5 基本农田保护法规不健全
目前，我国没有一部专门的基本农田保护法，而基本农田保护工作涉及到社会的方方面面，从现状看已有的法规条例已经不能满足保护基本农田的需要；另一方面，国土规划、城市规划、土地利用总体规划与基本农田保护规划多自成体系，阻碍了基本农田保护规划的实施。对于基本农田保护规划的调整完善，缺乏科学的、可操作性强的运作程序性规范；在基本农田质量定期检测、基本农田动态调整验收审查、基本农田保护规划审核报批等方面还缺乏一系列规范制度，对弄虚作假或审查不严的行为缺乏责任追究制度；与基本农田保护有关的各部门责任不明确，落实不到位。
3 加强应城市基本农田保护的对策探讨
随着基本农田保护的不断发展，人们对基本农田的认识更进一步深化，基本农田保护不仅涉及到占用，还涉及到补；不仅涉及保护面积，还涉及基本农田的质量和生态环境；不仅要保护基本农田，还要保障社会经济发展的用地需求。针对应城市基本农田保护出现的问题，可尝试从以下方面采取相应对策进行改进。
3.1 改革基本农田布局调整机制
目前基本农田的非农业建设占用实行严格的制度，“除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田。确需占用基本农田并符合法律规定，涉及农用地转用和征用土地的，必须按法定程序报国务院批准。”这一管理办法既保证了基本农田的面积，也固化了基本农田的布局。实行如此严格的基本农田保护制度对保证基本农田的面积是有效的，但刚性太强，也存在一些问题。实际中可能造成地方非法占用基本农田。
对基本农田面积保护目标不能变，布局也要保护相对稳定，否则基本农田保护将形同虚设，但布局可以进行适当的调整，以增强基本农田保护的弹性，减少基本农田保护与其它用地需求的矛盾，促进地方经济的发展。为此，建议给予地方政府一定的基本农田布局调整的权利，以应付区域社会经济发展与土地利用的不确定性，用于新农村建设等地方社会经济发展的合理需求。
3.2 重视基本农田质量管理
改变基本农田保护偏重数量指标，忽视质量指标的局面。突出基本农田区位保护重点，并落实到具体地块。基本农田保护规划和划区定界应选取最具代表性的耕地生产条件和生产能力的地貌、坡度、灌溉条件、土地适宜性、耕地投入水平、粮食产量等六项指标，并将其细化分级，形成和建立一个较为合理和完整的反映基本农田质量状况的指标体系，并在划定时，逐项逐图斑地块进行调查登记。同时，为了能顺利进行基本农田整理和扩大农业经营规模，在基本农田布局时要注意保证基本农田连续性。相对于破碎度较大的耕地而言，集中连片的耕地更适于机械化耕作和规模经营。可以农用地分等定级估价为基本农田质量保障提供技术支撑。农用地分等定级成果在基本农田保护中，有助于确定基本农田的合理数量和合理的空间布局，保证基本农田的质量，并实现基本农田的分级管理。另外，结合农用地分等的属性数据库，建立基本农田的信息管理系统，可以做到及时更新基本农田信息，实现基本农田数量与质量的双重管理。
3.3 加强基本农田保护经济手段应用
首先应全方位、多渠道筹集资金，解决基本农田保护资金匮乏。国家应加大对基本农田保护的投入力度，并整合现有的农业综合开发资金、农田水利建设资金、中低产田改造资金和土地开发整理资金等多渠道的资金，进行集中使用，重点投入，以扩大资金投入的规模效益，并形成良性循环机制。可鼓励和吸引各级政府、单位和农户对其管理和经营的基本农田增加资金、劳力投入，改善基本农田的生产条件，提高基本农田产出率。
同时，建立基本农田保护的利益激励机制。基本农田保护带来的机会成本不能合理分摊，造成社会不公，客观上影响着基本农田保护工作的顺利开展全面评估基本农田保护对全社会的影响。基本农田保护是对优质耕地的特殊保护，基本农田保护区的农民会因此而丧失一些发展机会，因此必须全面评估基本农田农户种田产生的外部性社会效益。在考虑设立基本农田农地发展权和生态补偿机制的同时，利用税收、财政补贴的优惠政策，弥补当地农民的机会成本，调动当地农民保护基本农田的内在经济动力，以便能真正将基本农田长期保护起来。同时，引导农民参与基本农田的日常保护，对在改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，促进基本农田保护方面做出贡献的单位或个人，给予必要的表彰奖励，形成基本农田保护奖励激励机制，以引导和促进保护基本农田。
3.4 严格规范基本农田管理
规范基本农田管理，并严格执行。完善各种管理制度，加强检查维护工作，建立成果归档制度。层层落实责任，把基本农田保护区的管理和建设纳入各级领导任期目标和政绩考核内容，实行年度检查考核制度，对管理和建设有功者给予重奖，对管理不力者，要采取一票否决制，给予严肃处理。要按照有关规定，采取有力措施，确保保护目标不得突破；要严格执行年度建设用地计划和出让计划，严格控制农业用地转为非农用地，以避免造成大量耕地的破坏和减少。要广泛发动群众，实行举报制度。
3.5 健全基本农田保护法律法规体系
法律法规是规范基本农田保护权责利关系的标准。当务之急应加强土地法制建设，尽快制定基本农田保护法规，规范基本农田保护的责、权、利，以法律的形式保护基本农田保护区土地所有者、使用者的经济利益；协调基本农田保护规划与其他规划的关系，使基本农田保护工作能够顺利进行。同时，必须强化法律法规的执行与监督，加大基本农田动态监测和执法监察力度，严肃查处土地违法行为，积极推进土地执法监察管理体制改革，努力走出一条“预防为主，事前防范与事后查处相结合”的土地执法监察新路子。
切实保护耕地是我国的基本国策。基本农田是耕地的精华，因此保护基本农田对于国计民生和国家安全均有重要意义。基本农田保护的经济、社会和政策环境都在时时变化，保护基本农田的方法和措施也应及时调整和改进。如此，才能尽可能保护好我国的基本农田，乃至重要的耕地。作者： 程艾芳 |
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