| 应城市第二次土地调查土地利用现状分析及对策研究 |
| 国土资源部网站 2010-12-16 |
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一、第二次土地调查背景分析
1、城市化快速推进，城市建设用地需求增长迅速
1996年我国城市化率首次突破30%，标志着全国城市化进入加速发展阶段，此后10多年时间，全国城市化率以年均1.24个百分点速度递增，2009年全国城市化率达到46.6%。城市化快速推进带来城市繁荣的同时，也给城市用地安排形成巨大压力。面对快速增长的城市建设用地需求，土地供给一直存在着两种趋向：一是盲目供地现象，导致土地的闲置浪费；二是违法用地，导致土地市场的混乱无序，土地收益大量流失。因此，当前土地管理急需通过第二次土地调查，摸清家底，了解掌握城市建设用地利用现状，对症下药，预防土地供求失衡。
2、耕地数量减少和质量不高，人地关系日趋紧张
2008年国土资源部统计数据显示，全国耕地1.22亿公顷（折合18.26亿亩），全国人均耕地面积为1.38亩，低于全球人均耕地2.88亩的平均水平。从耕地资源地区分布看，许多地区耕地保护形势已相当严峻。2007年末国土资源部统计数据显示，全国31个省、直辖市和自治区中有超过一半人均耕地低于全国平均水平，部分甚至低于0.8亩的人均耕地警戒线。耕地数量减少的同时，耕地质量状况也令人堪忧。2009年国土资源部耕地质量等级调查与评定成果显示，全国耕地中低质量地占全国耕地评定总面积的57%以上。因此，当前土地管理急需通过第二次土地调查，摸清家底，了解掌握耕地尤其是基本农田利用现状，对症下药，切实稳定耕地食物生产能力，维护国家粮食安全。
3、信息技术迅猛发展，土地管理信息化建设迫在眉睫
全球信息化浪潮的掀起和信息技术的迅猛发展，正极大改变着人们的生产和生活方式，信息化水平已成为衡量一个国家现代化和综合国力的重要标志。国土资源部将“加强信息系统建设，实现信息服务社会化”列为本世纪初期国土资源管理工作需要重点完成的五大任务目标之一。为改变纸质的详查和变更资料调查不迅速不及时、调用手续繁琐、资料更新效率低下、资料共享缺乏平台等问题，急需通过第二次土地调查，摸清家底，强化信息化建设，通过建立互联共享的覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库及管理系统，加快全国土地管理的信息化建设进程。
基于以上背景，国务院于2006年年底颁发《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发[2006]38号），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。根据国家政策文件精神和湖北省第二次土地调查工作总体部署，应城市于2008年全面展开全市第二次土地调查，目前调查工作接近尾声，汇总数据成果，分析土地利用的现状特点及问题，总结经验，提出促进土地合理有效利用的对策建议，是应城市二调收尾阶段的重要工作内容。
二、应城市土地利用现状评价
应城市位于湖北省中部偏东，地处江汉平原与鄂中丘陵过渡地带，水陆交通便利，地理位置优越，外表形似菱形树叶，整体地势自西北向东南倾斜，境域地貌特征构成“七丘一湖二平川”的形态。本世纪初期开始，应城市进入城市化和工业化快速发展阶段，近八年时间城市化率年均增长1.10个百分点，2008年城市总人口规模达到67.87万人，其中城镇人口18.82万人。根据第二次土地调查最新数据，应城市土地总面积109561.34公顷。
基于对最新土地调查数据的分析，发现应城市土地利用现状具有一下特点：
1、建设用地集约利用程度明显提高，但仍有较大提升空间
以单位居民点及工矿用地投入产出值作为测算指标，结果显示，应城市建设用地投入产出水平整理呈现明显上升趋势。1990-2008年间，建设用地地均GDP、地均固定资产投资和地均财政收入，都有较大的增长。从横向看，与全国和全省平均水平比较，应城市建设用地投入产出水平还处于较低水平。与全省和全国平均水平相比，应城市建设用地地均GDP不足其2/3，地均固定资产投资不足其80%，地均财政收入不足其50%，仍有较大的提升空间。
城镇体系发展不协调也制约了应城市城镇建设用地的集约利用水平。应城市小城镇结构不完善，规模偏小，布局分散，中心城市功能不强。城镇主要集中在我市中东部平原地区和主要交通干线，经济和社会发展的集聚效益不明显，城市基础设施落后、建设水平低、环境质量差，集镇建设用地人均指标较高达到120平方米。
2、农村居民点人均指标偏高，复垦整理潜力与难度并存
二调数据显示，2009年应城市农村居民点人均农村居民点用地面积190平方米，部分乡镇的人均农村居民点甚至超过200平方米。按照《村镇规划标准》（GB50188—93）要求，应城市现状村镇人均建设用地归属于第五级，规划村镇人均建设用地面积最大不能超过150平方米。如能将人均农村居民点用地控制在150平方米，则现有农村居民点可挖潜近2000公顷土地。但实际迁村腾地的理论潜力转化为现实潜力的难度很大。以上轮规划实施情况为例，按照人均建设用地标准，规划1997-2010年应城市农村居民点可净减少184.09公顷，但实际农村居民点不减反增，1996-2005年净增农村居民点436.73公顷。因此，从资金运作、公众参与、规划控制等方面综合考虑，建立起农村居民点复垦整理的高效运转机制，充分挖掘迁村腾地潜力，促进集约节约用地，是未来应城市土地管理的重点和难点工作。
3、农地重用轻养，投入不足，土壤质量存在日益退化风险
应城市1987年开展的土地详查结果显示，全市农地尤其是耕地大部分属于壤土，由于土层深厚，土质松散，通气性好，养分含量高，农地总体质量较好。长期实行的家庭联产承包制导致农地经营的细碎零散，农业生产资料价格上涨和粮食价格下跌导致农民种田积极性的下降，农业利益低下和农业兼业化问题突出，农地重用轻养行为普遍，导致耕地土壤有机质含量明显下降，土壤坚实板结和质量退化屡见不鲜。同时，由于应城市“七丘一湖二平川”的地形格局，低丘岗地占整个土地面积的比重超过三分之二，容易形成部分冷浸田和烂泥田，复杂的地形条件一定程度限制了土地生产能力的有效发挥。虽然目前应城市农地产出逐年增长，高于全省和全国平均水平。但是长远来看，如果不注意投入，过大消耗地力，又得不到休整和建设，必然造成投入和产出的不平衡。因此，如何促进农地产出水平持续增长，避免土壤质量下降风险，是未来应城市土地管理需要关注的重点。
4、耕地总量大，地区分布不平衡，耕地保护压力增大
二调数据显示，2009年应城市耕地比重大大高于湖北省平均水平。拥有大量耕地一方面给应城市农业经济发展奠定了良好的自然基础，但同时也给应城市未来城市化和工业化快速推进带来困难。经验证明，城市经济建设发展不可避免要消耗大量土地资源，尤其是在经济加速发展时期，土地资源占用更甚。耕地比重较高，势必会导致城市新增建设占用耕地的比重相应提高，造成耕地保护压力增大。从耕地资源分布看，应城市大部分优质耕地位于城市发展交通轴线两侧或城市近郊区，由于经济发展较快，占耕系数更高，耕地保护尤为困难。因此，如何结合应城市耕地资源的现状特点，因地制宜，协调好城市建设与耕地保护的关系，是未来应城市土地管理的重要目标。
5、水资源时空分布不均，农作物种植结构和布局不尽合理
应城市水资源总量丰富，但时空分布不均匀，东南多西北少，夏秋多冬春少，过境水大多数集中在5-8月份，一旦发生较大降雨，南部地势低洼地区很容易出现内渍外涝的不利条件，而北部低丘岗地由于地势较高，水资源利用率低，常现干旱缺水问题。
另外，由于上世纪70年代后国家农田水利设施投资的下降，很多农田基础灌排设施年久失修，导致得天独厚的水资源优势条件难以有效发挥，虽然1999年后随着土地开发整理投入的加大，农田灌排条件有所改善，基于应城市特殊地理位置和气候条件，现有农田中仍然有大部分需要加强治理改造力度。因此，根据应城市水土资源的时空分布特点，因地制宜引导农业结构与布局调整，是未来土地管理的重要内容。
6、土地后备资源开发潜力有限，未来需要开源与节流并举
应城市未利用地中，河流、湖泊面积占未利用地的75.13%，能够进行土地开垦的内陆滩涂和盐碱地占未利用地的24.87%。应城市未来土地后备资源开发不仅难度高，而且潜力有限，以30%的出地率粗略估算，未来全部后备资源实施开垦大约能够增加耕地544.84公顷。而上轮规划实施期间（1999-2005年）应城市仅建设占用耕地就达到238.85公顷，如何实现建设占补平衡，单纯依靠后备资源开发是难以实现目标的。事实上，应城市现有城镇村及工矿用地和交通运输用地等建设用地还大有潜力可挖。2005年的中国国土地资源公报数据显示，截至2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地7.2万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，合计占城镇建设用地总量的7.8%。若按全国土地闲置率和空置率的平均水平估算，通过复垦废弃地，利用空闲地，提高土地投入产出水平，仅城镇建设用地挖潜一项，应城市就可以节约用地157.15公顷。因此，未来开源与节流并举，尤其注重节约集约利用存量用地，是协调好“吃饭”与“建设”的矛盾，促进耕地总量动态平衡的重要环节。
三、应城市合理有效利用土地的对策建议
1、严格规划控制和引导，强化市场监督，促进集约用地
通过土地利用规划修编，加强城市建设规模控制，严格用地标准，鼓励和引导闲置土地、空闲地、废弃地以及地下空间的开发利用。同时，进一步深化土地有偿使用制度改革，规范土地出让行为，完善建设用地收购储备制度，提高城市土地供应政府调控能力和水平，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设等浪费土地资源现象。在近年来，应城市在集约用地方面明显成效，通过提高土地的集聚度，增加建筑容积率。城镇和工业区布局建设，也要尽可能利用闲置土地、非耕地、劣质地，所有建设项目包括拆建和扩建项目，必须按照城市规划规定的要求建设。每年建设用地安排，除了国家和省重点工程外，集中优先安排城镇、开发区和工业区建设，其他零散的一般性项目用地一律从严控制。特别鼓励东部发展建设循环经济示范区，中部发展建设高新技术产业区，西部发展建设旅游区，因地制宜地发展高产出低能耗低排放产业。
2、抓住新农村建设机遇，因地制宜加快“迁村腾地”步伐
2005年中共十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，首次提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。其中，“迁村腾地”作为新农村建设的重要内容，是通过村庄归并与整治、生产生活基础设施改造、农田水利设施配套、生态环境改善等，全面缩小城乡差距，促进城乡融合。2010年湖北省新农村建设投入资金将达到55亿元，覆盖全省30%的镇和村，应城市可以因势利导，借助政策优势，多方筹资，加快“迁村腾地”步伐，充分挖掘农村居民点的增地潜力。近城区的农村村民建房，统一纳入安居工程，根据近年来城中个人建房户数平均100户计，仅此一项，每年可节约耕地约1公顷。
3、进一步落实惠农政策，促进农地流转，加大农地改造力度
进入21世纪，国家惠农政策逐渐增多，惠农投入逐年加大。应城市应积极贯彻落实国家惠农政策，促进农民增收、农业增产和农村发展，提高农民加大农业投入的积极性。应城市积极推进农地内部流转，稳定和完善农村基本经营制度，在依法自愿有偿的基础上稳步推进土地承包经营权流转，促进农地适度规模集中，增加中低产田改造投入，提高农业生产效率。应城市在发展特色农业的同时，大力发展农产品加工业。重点扶持豪丰、瑞丰、永盛、华兴、雪绒城等产业化龙头企业和农民专业合作组织发展。继续加大财政对“三农”的投入，加强农业基础设施建设，加大农技推广力度，实施“农业科技入户”工程，推进农业机械化，进一步提高农业生产和防灾抗灾能力。
4、严格土地用途管制，建立耕地尤其是基本农田补偿机制
土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。实施土地用途管制，要注意排除不当土地利用，避免土地利用“外部不经济”现象的发生。针对应城市耕地总量大，分布不均衡特点，还可考虑在重点区域进行耕地保护尤其是基本农田保护的补偿试点，拿出部分土地出让金、耕地开垦费等对产权主体进行一定的货币补贴，提高其土地保护积极性。甚至可借鉴国外经验，建立土地可转移发展权制度，通过市场机制引导和激励地方保护耕地尤其是基本农田。
5、建立土地整理股份公司，加快农业产业化和现代化进程
目前，土地开发整理模式都是直接运用政府财政资金，这种模式政府直接主导，但存在资金渠道单一，资金投入和资金回收脱节的问题。根据国外经验，成功的土地开发整理是引入市场机制，具体包括土地银行模式、土地信托模式和股份化运作模式。其中，股份化的土地开发整理模式在我国实践比较成功，农村集体经济组织和农户以土地权益入股，投资者以货币资金或技术入股，共同组建土地整理股份公司，通过筹措资金、开发整理、运营土地，利益共享，风险共担，能够保障土地开发整理持续稳定发展。同时，公司化的运作有助于农业生产直接面向市场，通过资本、技术、土地和技术充分融合，通过农业产业结构调整，产业链条的延伸和完善，促进农业产业化和现代化。 |
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